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德国国家工业战略2030︱经济焦虑背景下的新产业政策
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2019年2月5日,德国联邦经济事务与能源部长阿特迈尔(Peter Altmaier)公布了

《国家工业战略2030》

(Nationale Industriestrategie 2030)计划草案。

该战略旨在提高德国的经济和科技竞争力和创新能力,确保或夺回其在相关工业领域国际市场上的领先地位。这份由阿特迈尔一手主导的发展蓝图一经推出,便引起很大争议,因其中加强国家对经济的干预、支持大企业发展等内容,与德国一直秉持的社会市场经济原则以及德国经济稳定发展的实际经验并不一致。

但是,如果回溯近年来德国的经济政策就可以发现,《国家工业战略2030》并非孤立提出,而是具有一定的政策连续性,是对国内产业变革需求和国际环境变化的一个最新回应,背后则反映了德国经济的焦虑以及对未来本国国际竞争力受到威胁的担忧。

经济增长的长期动力是技术进步和创新。2006年,德国联邦政府开始实施《德国高科技战略(2006—2009年)》,这是德国第一个国家层面的高科技促进政策。在这一战略顺利结束之后,德国政府又在2010年推出其后续政策《高科技战略2020:思想、创新、增长》,并且在2013年展开工业4.0战略,力图保持其工业制造业的世界领先地位,促进新产业的发展。这样连续推出产业促进政策,在德国历史上十分少见,也代表了德国联邦政府在支持高科技发展上的新趋势。(参见下图)

虽然这些战略取得了一定的成果,比如德国的研发投入占GDP的比重达到了3%,在世界工业国中位居前列,但德国在新兴产业的发展上仍然不尽如人意:通讯技术和生物行业并未出现起色,互联网平台经济已落后于美国和中国,人工智能和数字化发展缓慢。更棘手的是,由于融资渠道和创业环境缺失,最具创新活力的初创企业在德国难以做强做大,企业家精神和创业精神的不足让德国缺乏产业自我革新的动力。

与新产业发展的萎靡相对照的则是传统优势行业的愈发壮大,汽车产业规模继续扩张,就业人数屡创新高。德国研究与创新专家委员会(EFI)认为,德国正在陷入一个“能力陷阱”,即已有的优势产业不断吸引研发投资和优秀的科研人员,而新兴产业却不断失去优秀人才,无法获得充分的发展。与此同时,不仅大众、戴姆勒等汽车业巨头涉嫌在尾气排放检测方面作假的“排放门”事件暴露了德国大型汽车企业内部管理的重大问题,而且传统汽车行业正在受到电动汽车、自动驾驶等新技术的冲击,而德国在这些新的汽车技术领域并未延续以往的优势。传统制造业的确能够维持德国经济当前的繁荣,却难以保证未来的发展。

《国家工业战略2030》正是德国联邦政府在这种经济焦虑背景下的又一重要举措。与之前的政策相比,新战略既有相似的地方,也有革新之处;既为未来的发展指出新的道路,也为当前的经济形势敲响警钟。

一、新产业政策规划

产业政策在德国具有争议。经济学家普遍认为,政府并不会比企业更加了解产业的发展趋势,政府的贸然干预可能适得其反。

传统产业政策通常由政府预测哪种创新会胜出,然后挑选相关的企业、产业或技术,进行直接的财政资金补贴,或对特定企业实行政策性保护。德国则是

建立一套创新体系,鼓励新设想在企业和个人的竞争中涌现

。政府负责向企业指出未来的发展趋势,特别是通用技术的发展趋势(比如工业4.0),引导企业向这些领域投入资源,而不是直接干预企业的经营与技术决策。只有在科技和创新领域,由于外部性导致了市场失灵,政府会给予必要的扶助。以往德国的高科技战略主要就是前沿技术的目标导向,包括一些支撑重点产业的关键技术、通用技术与跨行业技术。

《国家工业战略2030》中也包括了这类技术,被称为“基础创新”,特别是数字化和人工智能的应用被多次提起。德国经济的数字化程度偏低,2014年联邦政府提出《数字议程》,旨在促进经济和社会的数字化转型。人工智能更是被德国政府看作是蒸汽机以来人类最重要的基础创新。就在2018年11月,德国联邦政府还发布了人工智能发展战略。此外政府还将支持的基础创新有纳米和生物技术、新材料、轻量化技术和量子计算机。

不过值得注意的是,在发展新兴产业的同时,《国家工业战略2030》还提出所谓关键行业,包括:(1)钢铁、铜和铝;(2)化工;(3)机械设备制造;(4)汽车;(5)光学;(6)医学仪器;(7)绿色科技;(8)军工;(9)航空航天;(10)增材制造(3D打印)。这其中大多数行业属于传统制造业,也是德国的优势领域。该战略指出,这些行业事关整个国家的利益,国家会采取措施予以支持。

一直以来,德国对“计划调节或国家引导”持非常保留的态度。一般来讲,在德国不存在政府经济计划和科技计划。同样,德国也一直回避产业政策的提法。然而

《国家工业战略2030》所涉及的行业不仅有前沿科技,还有已经发展十分成熟且占国民经济比重很高的传统高端制造业

,这些行业是否还需要政府的支持,是存疑的。

另外一个问题在于,传统产业政策可能会造成市场垄断,阻碍自由竞争。许多研究证明,市场竞争对创新具有决定性的推动作用(虽然也有反对观点),政府在实现创新驱动战略过程中应树立竞争政策的基础地位,相比而言,产业政策是从属性的、次要的。一旦产业政策的实施力度赶上竞争政策,将直接影响到德国整个国民经济体制。

二、政府干预加强

首先,该战略明确提出,

政府将扶持大企业的发展,帮助企业扩大规模

。更为少见的是,其中直接点名几家德国企业是成功的样本(包括西门子、蒂森克虏伯,以及近期问题缠身的德意志银行),并且表示要打造“德国冠军”、“欧洲冠军”型的企业。

大型企业固然有更多的资金投入研发和运营等活动中,拥有更大的市场份额和影响力,但这样简单把企业规模与竞争力等同起来显然缺乏说服力。在理论研究上,很多学者已经证明,企业规模的扩大并不一定带来创新能力和经济效益的提高。历史上,“大企业病”案例层出不穷,十年前金融危机中“大而不倒”的企业所带来的危害至今犹存;实践中,德国经济能够保持国际竞争力,成为欧洲经济的领头羊和稳定器,很大程度上要归功于那些在细分市场上保持国际领先地位的中小企业,即“隐形冠军”。

虽然该战略也提到要支持中小企业发展,但在着墨上远远比不上对大企业的关注。

此外,按照经济和能源部的计划,对国民经济越重要的行业,国家的参与将越多,特别是在电池技术、平台经济、人工智能和自动驾驶这类既对未来产业格局十分关键,同时德国又比较薄弱的行业,国家不排除效仿50年前创立空客的模式,参与组建行业巨头。

其次,该战略还

建议欧盟修改反垄断条例

。其中提出,现在有必要对德国和欧盟的竞争法进行调整,以便利大型企业之间的并购,希望能够在国际竞争中出现与竞争对手(主要指中美)规模匹配的企业。

欧盟是世界上反垄断法规最为严格的地区之一,欧盟现有《合并条例》规定:“集中如果在共同市场或其大部分将严重妨碍有效竞争,特别是通过产生或加强市场支配地位的形式,将被宣布与共同市场不相容。”与修改前的表述“产生或加强市场支配地位,以至于严重妨碍有效竞争”相比,新的《合并条例》将一切严重妨碍有效竞争的合并交易都纳入了规制范围。这意味着欧盟委员更加强调合并对竞争的影响,而非市场支配地位本身。

为避免垄断,欧盟委员会长期实行竞争政策,对成员国企业的每一宗联合和并购案都要进行严格的审查。而且几年前欧盟委员会就曾表示不允许为了打造“国家冠军”或“欧洲冠军”而进行企业兼并。

2018年,德国西门子与法国阿尔斯通两家企业的交通业务部门签署合并协议,成立新的欧洲铁路巨头,以应对日趋激烈的国际竞争(主要竞争对手包括中国中车)。两家企业将交易提交欧盟委员会审议。巧合的是,就在《国家工业战略2030》公布的第二天,即2019年2月6日,欧盟委员会正式宣布,因为存在导致市场垄断的风险,否决两家企业的并购交易。这或许会令前一天还在报告中呼吁修改欧盟竞争法的德国经济和能源部尴尬不已。

第三,该战略建议,

在外国企业收购德国敏感行业和关键技术时,国家可以以入股的方式直接干预交易

。然而德国社会市场经济理念一向反对政府直接干预企业运营行为。

这一建议的背景是,2016年以来中国企业开始在德国大量收购高技术企业,这引起了德国对高端技术流失的恐慌。2018年中国国家电网尝试收购德国能源企业50Hertz 20%的股份。由于没有达到德国《对外经济条例》当时所规定的25%的审查门槛,因此德国政府无权审查。但德国政府认为该交易关乎能源供给安全,便以国有银行入股的“非正常”方式阻止了国家电网的收购。《国家工业战略2030》显然打算把这种干预方式制度化。

2017年之前德国政府对外资并购的审查主要考量交易是否损害国家安全和公共秩序,但是2017年下半年以来,德国接连提出《对外经济条例》修正案,将审查范围扩大到关键基础设施、关键技术等行业,审查过程更加苛刻。德国政府对本国重要产业的保护正在持续加强。

三、主要目标是以中国为代表的国际竞争者

这已经不是德国第一次提出对标中国和美国的战略。2013年的工业4.0战略就已经提到了美国的再工业化战略以及中国经济崛起给德国竞争力带来的挑战。《国家工业战略2030》提到中国在产业发展以及“中国制造2025”和“一带一路”倡议方面的成功经验。

中德两国已经不是过去贸易结构完全互补的商业伙伴。两国同为制造业大国,中国创新能力的提高以及在全球价值链上的不断攀升正在对德国企业在国际市场上形成竞争。此外,近两年,中国企业在德国进行大规模并购,对象主要是德国的高端制造业企业,亦被看作对德国经济的威胁。

德国的产业优势主要集中在汽车制造、机械制造、制药化工等传统高端制造业,这也是德国成为经济强国和欧盟领导国、较快渡过欧债危机的保障。但是近年来,在新兴产业的发展上,德国的速度明显慢了下来,比如人工智能和互联网经济的发展上已经落后于美国和中国。这些内容在上文中已经有所论述。

总而言之,

《国家工业战略2030》草案的一大基调是,国家在工业发展和产业变革中的角色将会加强

。尽管该战略的前言部分提到了德国“社会市场经济之父”路德维希艾哈德(Ludwig Wilhelm Erhard,1897—1977),但其主旨思想与艾哈德的理念并非一致。艾哈德主张发挥自由市场的功能,强调自由竞争在经济体制中的作用,而阿特迈尔主导制订的《国家工业战略2030》则着眼于加强国家对经济的干预。

国家加强对经济的干预也成为“逆全球化”下发达国家近年来的一个趋势,不管是国家对工业发展的指导,还是欧美普遍提高外资审查力度以保护本国产业,都体现出了这一点。具体到德国,从经济和能源部前任部长加布里尔(Sigmar Gabriel)开始,德国相关部门就严控中国企业对德国关键技术行业的并购。如今默克尔的心腹阿特迈尔更是有过之而无不及。德国以往的自由经济体制正在发生转向。

不过

从另一方面来看,该战略对德国经济劣势的分析是很直接、真诚和切中要害的

。比如,其中甚至直接指出:“现有的一些(关于德国经济的)研究经常不够全面,评价标准不透明”,“(德国)政界很长时间都忽视了世界发展的整体趋势”。我们能够看到德国经济和能源部想要改变德国经济现状、确保德国在新一轮产业变革中占据领先地位的迫切决心。

但从中也能看出如今德国产业变革的矛盾之处和路径依赖带来的负面效应:既想促进新兴产业的成长,又要保持传统行业的竞争力和就业岗位;既要打造大型企业巨头,又想促进中小企业的发展;既要增加国家对经济的参与,又要保证市场自由竞争;既要增加对企业并购的干预,又得想方设法做到不至于影响企业经营决策。如何在改革中平衡各利益群体之间的关系,是出给德国执政党的难题。

《国家工业战略2030》能否最终实施,以及具体的实施细则如何制定,还需要静观其变。而且,德国未来在国际经济舞台上的地位单靠其自身的产业政策是不够的,很大程度上也取决于欧盟的发展:其自身的产业发展需要欧盟协同,甚至是欧盟层面的新产业政策。

《国家工业战略2030》还提到,该战略本身也是给欧盟提供的产业政策规划。不过当前欧盟委员会并没有实施产业政策的直接工具,欧盟主要通过竞争政策来协调各成员国的产业结构升级。因此如何在欧盟层面推行新的工业战略,是考验德国和欧盟的一大挑战。